乡村振兴的内在逻辑、基本保障和实现路径

党国英

通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的振兴乡村目标，是习近平总书记在党的十九大提出强国富民战略安排之一。深入研究这一宏伟构想十分必要。

一、振兴乡村战略各项目标之间的基本关系

振兴乡村的各项目标中，核心是让乡村居民的生活富裕起来，特别是让乡村的农业居民富裕起来。欠发达国家普遍特征，是由收入指标差异所反映的城乡二元结构，即乡村居民收入显著低于城市居民，农民贫穷，乡村凋敝。让农民富裕起来，不仅是负责任政党和政治家的最有价值的承诺，更因为实现这一目标需要成功转型的现代经济体系的强大支撑，所以实现目标异常艰难。此项承诺真可谓一诺千金，必经万般努力，方可玉汝于成。实际上，中国农村近年之所以发生巨大变化，也依赖于中国经济结构的良好转型所提供的支撑，其中，最核心因素正是城市化水平的提高、市场关系对农村社会的渗透，以及农业技术的巨大进步。

生活富裕的前提是产业兴旺，而农民富裕的前提则一定是农业产业兴旺发达。生活富裕的标志是货币收入增长带来的购买力强大，而其支撑力则是农业劳动生产率的极大提高，即越来越少的劳动力生产更多的产品。若一个国家的吃饭问题要使用国家半数以上的劳动力资源，则意味着这个国家农业劳动生产率很低，农民便不可能富裕。

生活富裕、产业兴旺也是乡风文明与治理有效的重要基础。去年到今年笔者在农村调研注意到一个普遍性的变化，乡村居家妇女彼此间吵架的事情变得罕见，邻里关系变得友善起来，互相帮助已成风气。小偷小摸的事情近乎绝迹。原因其实很简单，也很重要。随着农民收入提高，邻里的亲情相对升值了。我们在调研中还注意到，农民富裕以后，农村公共事务的协商合作水平也在提高，一些过去难以达成的公共事务协议也变得容易达成了。我们在几个省的调查都发现，过去一些涉及拆迁、调地的事情，总令百姓抱怨、干部发怵;现在情况不同了，农民之间商量出一个方案的概率明显增加。这些变化固然与乡村治理变革有关，例如实行政经分离改革、自治体设置下沉到组改革以及建立各种理事会等，更与农户富裕引起的价值判断变化以及农户经济活动平台的变化有关。

生活富裕、产业兴旺与生态宜居水平的提高也有密切关系。农村生态宜居包括排放减量、景观怡人、密度适宜、交通便捷等要素。农民生活富裕达到一定水准以后，才开始看重这些要素的价值。产业进步之后，人们才有能力通过持续技术创新，不断降低同一单位的热量产出所必须开发的土地面积，使更多的土地用于维持自然风貌。

提出生活富裕、产业兴旺两大目标对于其他目标实现的基础性意义，当然不是说其他几个领域可以无所作为。相反，近几年一些地方在农村宜居环境和乡风文明建设以及乡村社会治理诸方面积极开拓思路，取得了许多好的经验，推动了农业关联产业发展和农民收入提高。例如，生态宜居水平的提高，推动了乡村旅游业的发展;社会治理的改善鼓励乡贤发挥作用，一部分从农村流出的资源开始反哺村庄公共事业建设；乡风文明建设则直接提升了农村人力资本水平，促进农业进步与农民收入提高。

十九大报告中指出，实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。加强农村基层基础工作，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

乡村振兴战略涉及面广，具有长期性，引起各级领导的关注，特别是各地市县领导，大家都在积极探索如何落实好中央政策，如何在空间上落地，如何在实际工作中推动 有以下几方面的思考。

一、乡村振兴的战略内涵

1、乡村振兴的新要求

乡村振兴是国家战略之一，已经写入党章，明年的工作部署将会全面启动；各级领导高度重视，各部委将共同推进。

乡村振兴是全方位、全领域、全系统振兴。涉及到社会治理、产业发展、文化保护与传承、生态保护、乡村建设，到政治建设、党组织建设等领域。不能单从某一个角度考虑。乡村振兴离不开产业的发展、社会的繁荣、人居环境的美丽、文化的复兴、人气的集聚、以及政治组织的建设、正确的政治方向等，只有这些方面都得到发展，乡村才能变得有活力、有人气，才能真正振兴。

乡村振兴应分区分类施策、示范分期推进。我国乡村面广量大，丰富多彩，既有城市化程度较高的地区、一般地区和纯农业地区的区别，也有山区、丘陵、平原等形态上的差异，乡村振兴必须根据区域的差异化分区分类制定发展策略。乡村振兴既有明确的近期任务和目标安排，也有远景展望，要在近期与长远之间找到平衡点，要分步实施、滚动推进。乡村振兴既要考虑到整体规划，统筹推进，也要考虑基础和条件差异，先试点示范后全面推进。

2、乡村振兴的新亮点

乡村振兴是在以往乡村发展建设理论基础上的战略升级。尤其在模式、发展、建设方面呈现了新时代的新亮点。

发展模式方面，从“城乡统筹”、“城乡一体化”，发展到“城乡融合”的新阶段。优先发展方面，从“农业优先发展”转变为“农业农村优先发展”的新思路。乡村建设方面，从“新农村建设”、“美丽乡村”，将发展到“乡村振兴”的新局面。

3、乡村振兴的新思考

我们具体要重点振兴哪些农村？不同类型不同区域的乡村给予什么样的差别化政策、措施？

如何构建农业产业体系？资本如何下乡？如何培养新型农业经营主体？如何在乡村范围内实现三次产业融合？

如何与城镇化相结合？如何实现城乡要素自由流动？如何空间落地？小城镇在乡村振兴中应该扮演什么作用？如何培育乡村的活力？

如何建设美丽乡村？如何传承和保护乡村文化？如何让乡村成为城乡居民向往的诗意的栖居地？如何推进农村土地制度改革和产权制度改革？这些都需要我们系统、深入、全面地思考和研究。

二、如何振兴乡村

乡村当前还存在很多问题。比如受重城轻村观念影响，对乡村的投入不足和不平衡，由于缺乏协调，有些项目存在重复建设、互相冲突的问题；发展建设缺乏长效机制，模仿城市的做法使乡村环境和生活遭受冲击和破坏等等。面对这些问题如何振兴乡村？我们有以下几点想法。

1、乡村振兴的愿景

中国自古是乡村社会，人们安居乐业。陶渊明的诗句“采菊东篱下，悠然见南山”是古代乡村美好意境的写照。今天提出振兴乡村，是要乡村功能完善、人居环境美丽宜居，各具特色，还要达到乡村发展有人气、有活力，适合生产生活“诗意栖居”的美妙意境。

2、优化乡村布局

乡村振兴不能脱离城镇化的大背景。随着新型城镇化的推进，不同地区的村庄会出现分化，不可能所有村庄都振兴。乡村振兴不能简单按行政单位，按照所有村庄全方位实施。应根据不同地区的资源要素，依靠有活力、有资源、带动力强的村庄，因地制宜地采取小集中，大均衡的模式有效推进，从而带动乡村全面发展。对于一些不具备条件的、人口流失的空心村，应退宅还田还林，恢复生态，实施生态治理。

3、多用乡土办法

多用自然的办法。多用一些尊重气候、自然，就地循环、环保的自然办法，巧妙解决问题；多用传统的办法。多用根据生产生活经验长期形成的传统办法，学习传统的精髓，它们经得起检验，更适合乡村；多用中医式的办法。多用系统调理，针对具体问题的针灸式，植入式中医办法；多用长期在乡村建设中形成的适合农村建设智慧的乡村土办法，少用洋办法。

4、综合全面发展

产业找准。乡村产业重点要基于更高效、更生态、更智慧的农业；其次应该注重高附加值的农产品的生产和加工；针对有工矿、商贸、旅游基础的乡村，要更好地发挥，但不要村村搞旅游，村村搞工业。

环境宜居。乡村基础设施和公共服务设施要逐步完善；环境要干净、整洁；风貌要美丽而有特色；乡村环境还要有意境，达到诗意栖居，乡村要建设的比城市更让人向往。

文化自信。未来乡村要让大家有乡村自信，把乡村文化挖掘出来，特色彰显出来。就像我们的乡土文学和乡土菜一样，受到青睐和热捧。乡村要建一些高标准、能够传世的、充满文化艺术价值的建筑，这对整个社会的推动有着用经济眼光无法估量的价值。

回归乡村社会朴素人情美。传统乡村社会是按姓氏宗亲建立而成，对乡村的稳定和发展起到很大作用；乡村是熟人社会，人与人之间的熟悉是城市所欠缺的。未来乡村要把这种东西恢复和保留下去，这是人的精神所在。乡村的朴素人情美，淳朴善良，这些优良的东西一定在未来要振兴。

5、激活乡村的力量

我们要把乡村能人吸引回乡，多培养乡村能人，多培育集聚人气的产业业态；乡村振兴不是简单地给予式的帮助，要把乡村人的利益考虑好，调动他们的积极性和热情；要把他们的思维方式摸透弄清楚，遵循他们的思路去引导，激活他们的创造力，自下而上，上下联动；要多给他们提供低门槛的、低成本的空间，特别注重一些适龄人口的需求，多给他们发展机遇，政策上给予支持，激活自身造血能力。

6、整市（县）推进

单个乡村是规模小但内容复杂的，但是一定区域内的乡村又是在相同的自然、社会和经济发展条件下形成的，具有相当的共性，以区域为单位推进乡村建设更经济、系统、高效，以市县为单位更利于统一部署，推进实施。

必须完成现行农村政策在实施对象上的转变。在全国城乡区划不合理、城乡各地户籍人口与常住人口不匹配、村庄人口与农业从业人口相当不对应的情况下，我国农业农村政策体系内包含了许多矛盾，大量基础性的信息不真实、不充分。信息失真使我们推动城乡融合发展缺乏决策依据，甚至造成决策误导。2017 年，笔者在东部某省某镇做调查，注意到该镇85% 的道路被称为农村道路，并按照相应的规范建设和管理，但实际上该镇工厂林立，商贸繁荣，人口密集，农业从业人员只有5% 左右。在我国经济发达地区，这种情况比比皆是。基于这种情形，现有农村政策也要转变，一些政策要归并为一般性的覆盖城乡的政策，一部分要转变为城市发展政策，还有一部分要转变为单纯的农业产业政策。通过这个转变，国家对农业农村的投入才会更精准，更有利于提高城乡融合发展水平。

乡村振兴是一个非常复杂的系统工程，涉及到多个领域，包括乡村产业振兴，生态环境保护，土地集约高效利用，农田水利设施建设，基础设施、交通设施建设，社会事业投入，文化事业振兴，乡村建设等多项工作，通过乡村空间指引和管控，把社会各个领域的投入和建设活动统一起来。科学指引好项目建设，管控好占地规模、建设规模、建设标准、外观风貌、建设时序等内容，是行之有效地落实乡村振兴的手段。编制乡村空间规划指引，我们认为重点在以下几个方面：

1、摸清家底

市县层面对乡村资源往往缺少系统的梳理，更没有在空间上直观地反映出来，难免造成工作的忽视。从市县域范围内摸清有多少农田、多少山林、多少水面、多少道路、多少文化遗产、多少村庄，对基本情况做全面而系统的梳理，摸清家底，为下一步乡村空间规划指引和管控打下扎实基础。

2、分区指引

充分尊重现状情况。充分尊重现状不同的用途和功能，不轻易改变用途。

根据地形、经济、文化分区。根据县域不同的地形地貌、经济发展水平、文化习俗、交通等因素，按照分区分类的思路解决乡村发展问题，分区管控，分类施策。

根据生产、生活、生态划定。按照生产、生活不同的功能，充分挖掘和考虑生态保护、产业发展、人居环境布点和各项设施配置的需求，梳理规划新的分区，划定生产、生活、生态空间。

落实到行政区具体操作。统筹的分区和部署不要受制于行政区划，但实施要考虑行政的需要，兼顾现有的行政区划。

3、梳理乡村空间体系

点、线、面结合。乡村空间中有呈点状分布的重要景点、重要农业点、村镇居民点，有河流、山脉、公路形成的脉络与线状空间，有广袤农田、村庄形成的面状空间等，乡村发展是点线面的结合，有重点有一般、有积聚也有放松，才能更有机地发展。

有重点有先后。梳理体系、合理布局，有重点有先后的科学推进，不同的建设标准，不同规模，不同建设时序，有步骤的实现乡村的全面振兴。

4、优化项目配置

不同的乡村地区在社会事业、文化、产业、乡村建设等方面存在差异化的需求，总体看项目配置又存在分布的不均衡，我们要通过优化项目配置，补齐短板，发展重点，均衡布局。

5、多规协调、相互融合

这些年国家产业、生态、建设、社会、文化等方面建设了很多农村建设项目，但是不少项目之间缺乏协调，利用效率不高；同时有些项目只注重功能建设，没有与周边的乡土环境相协调。我们希望通过空间规划指引、多规协调把这些项目统一起来，减少冲突、复合利用，同时建设得具有乡土特色。最大价值地发挥建设项目的综合作用。

6、风貌美丽和谐统一

当下的乡村建筑风貌存在着一定的布局混乱、简陋呆板、张冠李戴等问题，与自然和乡村社会不和谐。也出现了很多三面光的水渠、挖山填湖的道路等破坏乡村风貌的现象，未来要用自由灵活的布局、本地的建筑材质、传统的形式和图案、绿树掩映的方式做出和谐统一、美丽而有特色的风貌。乡村风貌要充分尊重地域、民族、乡土，要反映生产、生活，要体现时代和文化。

未来乡村对工矿厂房、农业大棚、河塘沟渠、农业种植、树木绿化，建筑风貌等，都要进行系统的管控和引导。

7、针对建设热点

近期可以针对当前建设活跃的热点开展工作，如农民的产业（农田水利设施、厂房、大棚、水渠、棚圈），公共服务设施和基础设施（道路交通、桥梁、墓地），人居环境（房屋、村庄改造、树木、黑臭水体和沟渠的治理）等。农民着急建什么，我们就先解决什么。

三、振兴乡村的关键举措

实现城乡融合发展，振兴乡村，需要国家一系列社会经济政策发生转变。笔者认为下列政策模式转变具有重要意义。

农地保护模式转变。现行农地保护政策的综合性约束力弱，效果不够好。应该将目前多种农地保护区政策统一为国家农业保护区，并对保护区内的村庄、河流、道路采用目标匹配度高的统一政策，增强农地保护的效力。此项政策的转变还应配套解决土地用途的预期不稳定问题，使各类土地价格回归正常水平，特别是降低农用地地租率。

城乡区划模式转变。如前文所述，不合理的城乡区划办法严重降低政策的有效性，也扭曲国民经济的基础信息，必须做出调整。应该将作为行政区划的城市与人口密度意义上的城市区别开来，将后一种概念作为区别于乡村的统计概念。例如，可以考虑将建筑用地连续的、人口总量超过两万，且其核心区人口密度每平方公里超过5000 人的地理单元定义为城市，将城市以外的其他非工矿区、非机场等特殊设施的区域定义为乡村。按照这个定义，我国城市数量会增加到数千座，发达地区的某些村庄也会联合为城市。适应这个变化，我国还可以设立“县辖市”行政区划类别。这种城乡区划建立后，城市的设置将会有法可依，有章可循，大量相关政策也会更容易操作。

城乡社会治理模式转变。如果城乡区划模式实现转变，真正的乡村就是另一番面貌，以往讲是乡村治理也会相应发生变化。若城市化率达到80% 左右、农业从业人口占比达到10% 左右，大量专业农户因生产发展需要，会分散居住，还有一些农户会与其他约10% 的逆城市化人口一起居住在小的村镇。这个时候，大量的村委会设置可能就不再必要，公共服务的中心将是一批小城市和少量的村镇。绝大部分农户距离城市不会超过半个小时的车程。农户可能会在自己的名片上写上自己的住地“某省、某县、某市和某路几号”。对于这样一个人口布局形态，社会治理不再需要区别城乡，农民就是市民，只是因为他的职业需要住在乡村。这样一来，城乡分野将只具有景观差别的意义，其他差别将不再重要。

土地产权变革。适应城乡融合发展的需要，土地产权制度以及农业经营制度也应发生变革。中央已经肯定的“政经分离”模式应该推行，乡村的公共服务由小城市或村镇直接提供，乡村经济服务由农民自己的组织及政府农业机构提供。乡村土地管理应该置于农业保护区框架之下。在土地用途不变的情况下，农业保护区内土地可以自由交易。通过此项政策转变，目前许多复杂的土地制度难题将不复存在。

《美丽乡村导则》精准指导乡村建设

乡村建设面大、分布散、复杂，用传统自上而下板块式的规划很难具体指导乡村的各项建设内容。以系统式、针灸式、规则式为特点的《美丽乡村导则》就是精准指导乡村建设的一种空间管理方法。

1、整体引导

在坚持保护生态环境、体现乡土特色、保障村庄安全、满足现代化生产生活要求、注重历史文化传承的原则下，从乡村建设现状分析入手，形成了一套体系完整、制定美丽乡村建设目标、分区管控、构建市域美丽乡村体系。

2、分区管控

为了便于政府管理者、设计师、施工队伍以及村民等使用对象的具体操作，提出了自下而上的问题导向与自上而下的目标导向相结合的方式，建立分区的美丽乡村体系。制定风貌控制分区、明确各管控分区目标、制定分区美丽乡村建设导则、提出保护及控制要求。

3、要素控制

针对县域乡村的建设的山水田园、河湖水系、村庄环境、农房建设、庭院、晒谷场、河堤、桥梁、农村道路、垃圾收集点形式、污水处理方式等热点进行系统控制。图文并茂地明确建设形式、规模等控制要求，便于实施乡村建设管理。

以下条款都要配以具体的说明和相关支持的数据，以及数个选择的意向示意图。

（1）山水田园

系统的梳理影响山水田园乡村风貌的要素，包括生态山林、河湖水系、农田景观等，并提出关键的管控要求。

生态山林。提出保护山林的具体要求，明确对砍树、挖山等破坏行为的惩罚办法和实施要求。

河湖水系。河道。对清污、疏浚、拦坝等提出管控要求。河堤。管控河堤材质，河岸种植。池塘。注重保持原有乡土环境。沟渠。对治污，绿植，河渠三面光等提出管控。桥梁。对桥体实用性和形式、护栏材质等提出要求，保护古桥。

农田景观。农田土地整理。整理零散土地，保持田塘园路。种植引导。对种植提出肌理、品种、季节等提出配置要求。大棚。提出布局、色彩、材料等要求。道路。对线型、路缘石、路旁景观等提出要求。

（2）村庄风貌

村落格局。注重保护乡村肌理，山形水系。

整体风貌。与周边山水田林环境和谐，提出色彩风格要求。

乡村景观。重要场所。分别对村庄入口、公共活动场所、乡村小品等提出建设指导。

村庄绿化。村庄绿化。优化路边、水边、边坡、宅边等零散空间的绿化种植，对植株种类提出不同的建议。

（3）乡村建筑

农房建筑。建筑风貌。对建筑色彩、材料、细部、门窗、符号等提出管控。宅前屋后。提出绿植、铺装、农具等元素的建议。晒谷场。对布局、面积、长宽比、一场多用等提出要求。

（4）文化传承

历史遗存和传统文化。深入挖掘历史文化资源，保护历史遗存和文物古迹。传统村落和传统建筑。挖掘、抢救传统村落，建立档案，拓宽利用渠道。文化传承人、召集人。扶持传承人。文化场所、路线和空间。对布局提出完善建议。文化活力。对地域、传统和现代文化进行挖掘、传承和丰富，完善文化场所。乡风文明。以干部带头，群众参与为原则创建文明乡风。

（5）产业发展

农业。提出详细的产业引导，推进更加高效、生态、智慧的农业。工业。对布局、环境影响、产业方向等提出引导建议。服务业。提出布局建议、产业引导与鼓励项目类别。

（6）基础设施

饮水安全。对水源选择、水源保护、供水形式等提出指导意见。污水处理。提出选址原则，因地制宜选择处理工艺。垃圾处理。提出垃圾分类和源头减少的原则，对垃圾收集方式和设施、处理方式等提出选择建议。村内道路。对道路铺装、停车方式、道路设施、标志等提出功能、风格、材质等其他要求。墓地。对选址、距离、选地等提出要求，提倡“绿色殡葬”理念。防灾减灾。针对人防、抗震、消防、防洪防涝等方面提出完善的要求与措施。

（7）公共服务

公共建筑。对建筑体、规模、功能、风貌等提出全面控制。

公共服务。设立公服设施的设立标准、设施水平、功能要求等原则。

（8）综合管理

基层组织。对组织建设制度、公众参与方式、日常管理模式、乡绅乡贤、村规民约等方面提出创新性的建议，规范各类制度，建立良性的监督考核与奖惩机制。